Aspectos Tributários e Financeiros da Responsabilidade Fiscal - Análise Jurídica da Lei de Responsabilidade Fiscal: Normas de Direito Financeiro (Receita) e Tributário (Criação de Tributo).
A Lei Complementar 101, de 4.5.2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, foi editada com o escopo de regulamentar os art. 163, I e 169 da C.F., veiculando normas disciplinadoras das condutas das pessoas incumbidas de gerir as finanças públicas dos entes federativos, dos órgãos da Administração indireta, das semi-estatais, das agências reguladoras de serviço e das organizações sociais.
As normas trazidas pela referida lei pertencem a um dos ramos do Direito - o financeiro - razão pela qual não podem ser examinadas sem o ingresso na seara da atividade financeira do Estado. E como uma das áreas da atividade financeira é a receita, ela acabou trazendo normas de direito tributário, pois o tributo constitui uma das fontes de ingresso de numerário nos cofres públicos.
Como o Direito Financeiro e o Direito Tributário encontram fundamento de validade na Constituição Federal, a análise das normas contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal será feita considerados comandos atinentes aos capítulos das finanças públicas e do orçamento, bem como do Sistema Tributário Nacional, sem desconsiderar dispositivos integrantes de outros capítulos que sejam necessários para este estudo - como por exemplo, os relativos à Administração Pública e ao pacto federativo.
A gestão pública é realizada por agentes administrativos responsáveis pela aplicação do dinheiro público, os quais devem obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Essa gestão é um dos braços da atividade financeira do Estado, e deve ser efetivada de modo a que se estabeleça equilíbrio entre receitas e despesas públicas. Como as receitas são compostas, em sua maior parte, por valores oriundos da exigência de tributos , a gestão volta-se também para sua arrecadação.
As normas contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal obrigam o administrador público a ser responsável dos momentos da constituição da receita, da efetuação da despesa e da distribuição dos recursos para o atendimento das necessidades públicas - gestão.
No que concerne às normas de direito financeiro e tributário postas pela mencionada Lei, merecem ser destacadas as que, dispondo sobre as Receitas Públicas, a)obrigam a União, Estados, Municipios e Distrito Federal a instituir, prever e arrecadar todos os tributos de sua competência (art 11) e b) obrigam a observar, nos casos de concessão de incentivos fiscais de que decorra renúncia de receita, entre outros requisitos, sua consideração para fins de estimativa da receita na Lei orçamentária ou estarem a concessão e a redução acompanhadas de medidas de compensação por meio de aumento de receita (art. 14).
Também merecem ênfase as normas disciplinadoras das despesas públicas: a) ao proibirem que as despesas com pessoal ultrapassem os percentuais das receitas tributárias disponíveis , sendo limitadas a 50% para a União, 60 % para os Estados e 60 % para os Municípios (art. 19), respeitando-se, ainda, as subdivisões e repartições do art. 20; b) ao estabelecerem que o descumprimento dos limites sujeitará os entes públicos a diversas sanções entre elas a proibição de concessão de aumento ou reajuste salarial, da criação de cargos ou empregos, do provimento de cargos públicos e da contratação de hora extra (art. 22); c) ao determinarem que nenhum benefício ou serviço relativo à Seguridade Social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio (art. 24).
Ainda quanto às despesas, a Lei traz normas disciplinadoras de dívidas e endividamento, impondo o dever de a) o Presidente da República encaminhar ao Senado, no prazo de 90 dias da publicação da lei, proposta de limites globais para às dívidas consolidadas da União, dos Estados e Municípios (art. 30); b) os administradores públicos obedecem ao prazo de um ano para ajustar suas despesas a esses limites; c) em caso de descumprimento, não realizar operação de crédito interno ou externo, inclusive por antecipação de receita (art. 31); d) não serem emitidos títulos da dívida pública, pelo Banco Central, após dois anos da publicação da Lei (art. 34); e) observar determinados requisitos para contratar operações de créditos por antecipação de receita, sendo vedada sua realização no último ano dos mandatos do Presidente, dos Governadores ou Prefeitos (art. 38). f) os administradores não assumirem despesas nos últimos oito meses de seus mandatos que não possam ser integralmente cumpridas dentro do período , ou não possuam disponibilidade de caixa para pagamento no exercício seguinte (art. 41); g) não ser concedido empréstimo ou financiamento para pagamento de pessoal, bem como refinanciamento de dívidas dos Estados e Municípios.
Relativamente à gestão patrimonial, destacam-se normas: a) proibindo a aplicação de receitas decorrentes da alienação de bens e direitos integrantes do patrimônio público para o financiamento de despesas decorrentes (art. 44); b) estatuindo que serão nulos os atos de desapropriação de imóvel urbano se não observado o disposto no art. 182, § 3°, da Constituição Federal, ou se não acompanhados de prévio depósito judicial do valor da indenização (art. 46).
No âmbito deste estudo não será possível - dada a brevidade - examinar todas esses normas. Analisaremos apenas as que se voltam para a disciplina da receita pública, sob o ângulo do direito tributário, por ser o tributo uma das fontes de receita.
Antes porém, como intuito de montar base para a edificação dos argumentos a serem expostos - os quais serão de cunho eminentemente técnico - jurídico, deixando-se à margem qualquer conteúdo político - estipula-se um conceito de "Direito"; depois adentra-se no exame da norma jurídica, do pacto federativo; e aporta-se na análise das normas de direto financeiro e tributário, referentes à receita, introduzida por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal.